Ministerbetjeningsreglen har både til formål at beskytte den interne og politiske beslutningsproces, når dokumenter mv. udveksles i forbindelse med ministerbetjening. Den skal desuden beskytte de offentligt ansattes adgang til på en fri og formløs måde at foretage deres overvejelser og udføre det forberedende arbejde, uden det pres en eventuel senere offentliggørelse af rent foreløbige overvejelser kan udgøre.
Bestemmelsen finder således anvendelse, når dokumenter og oplysninger udveksles i forbindelse med det, der betegnes ”den politiske” ministerbetjening, jf. ombudsmandens udtalelse om aktindsigt i dokumenter med talepunkter. Det et dog ikke kun ”luftige ideer” osv., der falder ind under begrebet ministerbetjening. Ofte vil der indgå konkrete, fagkyndige vurderinger fra embedsværkets side. Se hertil ombudsmandens udtalelse om aktindsigt i lovforberedende arbejde.
Det afgørende for, om et dokument eller en oplysning, der udveksles mellem f.eks. to ministerier, sker i forbindelse med ministerbetjening, er, om udvekslingen sker i en sammenhæng og på et tidspunkt, hvor der er konkret grund til at antage, at ministeren har eller vil få behov for embedsværkets rådgivning og bistand. Det forhold, at f.eks. et folketingsspørgsmål ikke bliver forelagt for eller anvendt af den pågældende minister, medfører derfor ikke, at dokumentet falder uden for ministerbetjeningsreglen, jf. ombudsmandens udtalelse om aktindsigt i lovforberedende arbejde.
Det vil uden videre kunne lægges til grund, at ministeren har brug for rådgivning og bistand, hvis udvekslingen af dokumenter mellem to forskellige forvaltningsmyndigheder sker i et tilfælde, hvor ministeren selv eller ministersekretariatet på ministerens vegne har bedt embedsværket om f.eks. at undersøge eller overveje et spørgsmål.
I mange tilfælde vil der imidlertid ikke foreligge en konkret "bestilling" fra ministeren. Ved vurderingen af, om der er konkret grund til at antage, at der vil opstå et behov for at yde ministeren bistand mv., må der i stedet for lægges vægt på, om ministeren i den konkrete sammenhæng erfaringsmæssigt får brug for embedsværkets bistand, eller om det i øvrigt ud fra sagens mere eller mindre politiske karakter må forventes, at ministeren får brug herfor.
I de sager, hvor ministerbetjeningsreglen finder anvendelse, og aktindsigt som følge heraf afslås, skal der foretages en konkret vurdering af, om der alligevel kan gives aktindsigt efter princippet om meroffentlighed, jf. offentlighedslovens § 14. Forpligtelsen medfører alene, at det skal overvejes, om der kan meddeles meroffentlighed. Den medfører ikke en forpligtelse til rent faktisk at give aktindsigt efter princippet om meroffentlighed. Se herom ombudsmandens undersøgelse af ministerbetjeningsreglen. Der må foreligge et ”reelt og sagligt” behov for at undtage oplysningerne, før det bør overvejes ikke at give aktindsigt efter princippet om meroffentlighed, jf. ombudsmandens udtalelser om høringssvar og ekstrahering af interne dokumenter.
Som eksempler på opgaver, der vil være omfattet af bestemmelsen, kan bl.a. nævnes embedsværkets rådgivning af ministeren om mulige politiske problemer i en sag samt løsningen heraf, embedsværkets bistand i forbindelse med forberedelse af forhandlinger med f.eks. andre ministerier eller oppositionen, embedsværkets bistand i forbindelse med ministerens deltagelse i en forespørgselsdebat eller et samråd i Folketinget, embedsværkets bistand i forbindelse med ministerens deltagelse i et telefonisk eller fysisk møde med andre ministre, embedsværkets udarbejdelse af lovforslag og besvarelse af folketingsspørgsmål samt embedsværkets bistand i forbindelse med forberedelse og iværksættelse af politiske initiativer som politikoplæg, reformprogrammer, handlingsplaner og idékataloger. Bestemmelsen omfatter også dokumenter, der er udvekslet i en tværministeriel arbejdsgruppe, jf. ombudsmandens udtalelse om dokumenter udvekslet i en arbejdsgruppe.
Som eksempel på dokumenter, der vil være omfattet af lovens § 24, stk. 1, nr. 1 (udveksling mellem et ministeriums departement og dets underordnede myndigheder), kan nævnes de tilfælde, hvor en underordnet myndighed til brug for vedkommende minister udarbejder et lovudkast eller et udkast til besvarelse af et folketingsspørgsmål, jf. ombudsmandens udtalelse om yderligere undersøgelser efter officialprincippet.
Som eksempel på dokumenter, der vil være omfattet af lovens § 24, stk. 1, nr. 2 (udveksling mellem forskellige ministerier), kan nævnes det tilfælde, hvor notater, redegørelser og udtalelser udveksles mellem ministerier og mellem underordnede myndigheder i forbindelse med udarbejdelse af udkast til regeringsinitiativer som f.eks. nye handlingsplaner. Af eksempler fra praksis kan nævnes aktindsigt i dokumenter med talepunkter og ekstraheringspligtig af sagens faktiske grundlag. En række yderligere eksempler er opregnet i lovforslagets almindelige bemærkninger, pkt. 4.14.4.3.
Bestemmelserne i stk. 1, nr. 1 og 2, finder anvendelse på udveksling af dokumenter mellem følgende forvaltningsmyndigheder:
a) to ministeriers departementer,
b) et ministeriums departement og en myndighed underordnet det pågældende ministerium,
c) myndigheder (f.eks. to styrelser) underordnet det samme ministerium,
d) et ministeriums departement og en myndighed underordnet et andet ministerium (f.eks. et andet departements underliggende styrelse), samt
e) myndigheder (f.eks. to styrelser), der er underordnet hvert sit ministerium.
Bestemmelsen i lovens § 24, stk. 1, skal fortolkes og anvendes restriktivt. Hvis du er i tvivl om, hvorvidt bestemmelsen finder anvendelse, skal du lægge vægt på, om hensynet til den interne og politiske beslutningsproces taler for, at de pågældende dokumenter eller oplysninger kan undtages fra retten til aktindsigt. Bestemmelsen finder således anvendelse, hvor udvekslingen sker i forbindelse med det, der kan betegnes "den politiske" ministerbetjening.